Tanınmış ekspert onları bir-bir açıqladı...

Bu il Azərbaycanda təhsil, kənd təsərrüfatı və ətraf mühitin mühafizəsi pilot sektorlarında nəticə əsaslı büdcəyə keçid mexanizminin tamamlanması planlaşdırılır. Maliyyə naziri Samir Şərifovun verdiyi məlumata görə, bu ildən dövlət büdcəsinin idarəedilməsinin təkmilləşdirilməsi istiqamətində ölkədə aparılan islahatlar üzrə pilot sektorlarda nəticə əsaslı büdcəyə keçid mexanizminin tamamlanması və proqram əsaslı büdcənin təkmilləşdirilərək tətbiqi, islahatlar prosesinə səhiyyə, sosial müdafiə və sosial təminat, gənclər və idman, mədəniyyət, turizm sektorlarının da cəlb olunması nəzərdə tutulub.

S.Şərifov bildirib ki, bununla əlaqədar cari ildən yeni cəlb olunacaq sektorlarda Ortamüddətli Xərclər Çərçivəsinin(OMXÇ) tətbiqi və nəticə əsaslı büdcə mexanizminə keçid işlərinə başlamaq planlaşdırılır: “2024-cü ildə artıq yeni cəlb olunan sektorların 2025-2027-ci illər üçün büdcə xərcləri proqram əsasında formalaşdırılacaq. Son illər Prezident İlham Əliyevin rəhbərliyi ilə bir çox sahədə olduğu kimi dövlət maliyyəsinin idarə edilməsinin təkmilləşdirilməsi sahəsində də genişmiqyaslı islahatlar aparılıb. Bu islahatların prioritet istiqamətlərindən biri məhz Ortamüddətli Xərclər Çərçivəsinin tətbiqi və nəticə əsaslı büdcə mexanizminə keçiddir”.

Maliyyə Nazirliyinin Aparatının Ortamüddətli Xərclər Çərçivəsinin Hazırlanması Mərkəzinin direktor müavini Rəşad Həsənov isə bildirib ki, OMXÇ-nin tətbiqi və nəticə əsaslı büdcə mexanizminə keçid istiqamətində aparılan islahatlara cəlb olunmuş müvafiq dövlət qurumlarının bu sahədə potensialı və büdcə intizamı lazımi səviyyədə deyil və bunun artırılmasına ehtiyac var.

Azərbaycanda büdcə qaydası və OMXÇ-nin tətbiqi uzun müddət müstəqil ekspertlərin büdcə şəffaflığına nail olunmasının əsas yollarından biri kimi təklif olunub. Hazırda tətbiq olunan qayda və OMXÇ-ni büdcə şəffaflığının təmin olunması üçün yetərli saymaq olarmı?

Rövşən Ağayev

İqtisadçı-ekspert Rövşən Ağayevin dediyinə görə, uzun müddət neft gəlirlərindən qidalanan Azərbaycanın büdcə sistemində islahatlarla bağlı tərpənişlər 2015-ci ildən sonra başlanıb: “Bu həmin dövrdür ki, büdcəmizin əsas donoru olan xam neftin qiyməti dünya bazarında ucuzlaşmışdı və bunun nəticəsi olaraq Azərbaycanın büdcə gəlirləri kəskin azalmışdı. Yaranmış vəziyyətdə hökumət əvvəlki illərdən fərqli olaraq qeyri-neft sektorunun inkişafına yönəlik addımlar ataraq iqtisadiyyatın dayanıqlı inkişafını hədəfləyən yol xəritəsi qəbul etdi. Hökumətin əsas yanaşması dövlət büdcəsinin Dövlət Neft Fondunun transfertlərindən asılılığının azaldılması və xərclərdən daha səmərəli istifadə mexanizmlərinin tapılması ilə bağlı oldu. Yol Xəritəsinə əsasən, OMXÇ-nin tətbiqi 2019-cu ilin sonuna, nəticəəsaslı büdcə sisteminə keçid isə 2020-ci ilin sonunadək baş verməli idi. İlk olaraq 2018-ci ilin iyununda ”Büdcə sistemi haqqında" Qanuna dəyişikliklə büdcə qaydasının tətbiqinə start verildi. Bu qayda cəmi 1 il  - 2019-cu ildə tətbiq edildi və hökumət 2020-ci ildə pandemiyanın neqativ təsirlərinin aradan qaldırılması üçün büdcə xərclərinin artırılmasına yaranan ehtiyacı əsas gətirərək qaydanın tətbiqinin 2022-ci ilədək dayandırılması barədə qərar qəbul etdi. 2022-ci ildən etibarən büdcə qaydasının tətbiqi bərpa edildi, amma 2018-ci ildə qüvvəyə minən qaydalar ləğv edildi və “Büdcə sistemi haqqında” Qanuna yeni dəyişikliklə yeni büdcə qaydası müəyyən edildi".

R.Ağayevin fikrincə, əvvəldən tətbiq edilən qaydanın əsas məqsədi büdcənin neft gəlirlərindən asılılığını azaltmaq idi: “Lakin aydın görünürdü ki, bu məqsədə nail olunmayacaq. Nəticədə hökumət bunu etiraf edərək  yeni qaydalar tətbiq edib. Əslində, təklif olunan formul da tamamilə yeni deyil. Sadəcə, əvvəlki qaydada təklif olunan bir neçə məhdudiyyətdən yalnız biri - icmal büdcənin qeyri-neft baza kəsirinin qeyri-neft ÜDM-ə nisbəti saxlanılıb. Bu baxımdan 2022-ci ildən tətbiq edilən yeni büdcə qaydasının da büdcənin neftdən asılılığını azaldacağı, həmçinin büdcə sisteminin enerji daşıyıcılarının dünya birjalarındakı qiymət volatilliyinin neqativ təsirlərindən qoruyacağı real görünmür”.

Ekspertin sözlərinə görə, yeni yalnız qeyri-neft büdcə kəsirinin həddinə məhdudiyyət müəyyən etməklə fiskal qaydanın tətbiqini nəzərdə tutur: “Bu isə o deməkdir ki, kəsirin həcmi mütləq ifadədə nə qədər böyük olursa, Neft Fondundan potensial olaraq cəlb ediləcək tranfertlərin də məbləğinin artımına yaşıl işıq yanmış olacaq. Yeni büdcə qaydasının gözləntiləri doğrultmayacağı riski həm də onunla bağlıdır ki, qeyri-neft büdcə kəsiri mütləq rəqəm ifadəsində deyil, faizlə (ÜDM-ə nisbətən) müəyyən edilir və bu halda təklif olunan formul inflyasiya riskini nəzərə ala bilmir. Bu riskdən qaçmaq üçün qeyri-neft büdcə kəsiri üçün faizlə ifadə olunan hədəf göstəriciləri ilə yanaşı, mütləq ifadədədə də onun məbləği üçün tavan rəqəm müəyyən edilə bilər. Başqa bir riskli məqam odur ki, büdcə məhdudiyyətini Büdcə sistemi haqqında Qanun yox, büdcəni xərcləməyə məsul olan icra hakimiyyəti orqanları həyata keçirəcək. Ən azından qanun həmin göstəricinin müəyyən edilməsi üçün meyar və prinsipləri, hüquqi çərçivələri özündə əks etdirə bilərdi”.

Ekspert bildirir ki, bir qayda olaraq proqram və strategiyalarının icrası, onların gerçəkləşməsindən nəticələrin əldə olunması daha uzun dövr tələb etsə də, maliyyələşmə dövrü 1 maliyyə ili məhdudlaşır: “İllik büdcələr gələcək dövrün xərclərini nəzərə ala bilmədiyindən hökumətlər effektiv strateji planlaşdırma da aparmaq imkanını itirirlər. Məhz bu səbəblərdən orta və uzunmüddətli büdcə planlaşdırmasının həyata keçirilməsi zərurətə çevrilir. Lakin uzunmüddətli maliyyə planlaşdırması yalnız daha uzun zaman üçün büdcə çərçivələrini müəyyən etməyə imkan verən proqrozlaşdırma fəaliyyətilə məhdudlaşmır. Bu, həm də resurslardan daha səmərəli istifadəni təmin etmək üçün xərcləmələrin nəticələrinin də uzunmüddətli dövr üzrə proqnozlaşdırılmasıdır. Məsələn, hökumət təhsil, səhiyyəyə, nəqliyyata, aqrar sektora və s. istiqamətlərə xərcləcəyi hər 1 manatın cəmiyyət üçün qazandıracağı faydaları da ölçüləbilən indikatorlar əsasında proqnozlaşdırır və bəyan edir.

OMXÇ-nin reallaşdırılması təkcə uzunmüddətli büdcə planlaşdırması baxımından deyil, həmçinin sektorial siyasət prioritetlərinə uyğun büdcə xərclərinin ayrılması ilə fiskal intizam arasında əlaqəni təmin etmək nöqteyi-nəzərdən də çox önəmlidir. Sadəcə, ictimai maliyyənin effektiv idarə olunması sahəsində onilliklərlə təcrübəyə malik inkişaf etmiş ölkələrdən fərqli olaraq Azərbaycan kimi keçid ölkələrinin iqtisadiyyatında köklü struktur dəyişiklikləri başa çatmadığından orta və uzunmüddətli iqtisadi, eləcə də büdcə planlaşdırması aparmaq heç də asan olmur, qarşıya xeyli problem və maneələr çıxır. Dünya Bankının ekspertləri hesab edir ki, bu maneələri aşmaq üçün ilk növbədə nəticə əsaslı proqram büdcəsinə keçid islahatlarının reallaşdırılması və bu islahatların OMXÇ ilə qarşılıqlı əlaqəsi, bir-birini tamamlaması çox önəmlidir. Beynəlxalq təcrübə onu da iddia etməyə əsas yaradır ki, hətta OMXÇ uğurlu tətbiq edilsə belə, nəticə əsaslı proqram büdcəyə keçid baş vermədikdə bütövlükdə ictimai bütövlükdə maliyyə sahəsində islahatların effektiv nəticəsi mümkün olmur.

Azərbaycanda ortamüddətli fiskal çərçivə sənədi proqnozlaşdırılan dövr üzrə hökumətin xərcləmələrinə məhdudiyyət qoymağı hədəfləsə də, siyasi yanaşma və iradə istənilən vaxt bu məhdudiyyətləri formal mexanizmə çevirir və tərtib olunan büdcə sənədində proqnozlardan kəskin fərqlənən göstəricilər daxil edə bilir. Büdcə qaydası mexanizmində olduğu kimi, əgər ortamüddətli fiskal çərçivə maliyyə intizamının gücləndirilməsinə, büdcə sisteminin proqnozlaşdırıla bilən olmasına gətirib çıxarmırsa, bu halda real nəticələri olan deyil, tamamilə formal xarakter daşıyan islahatlar qarşımıza çıxır".

R.Ağayevə görə, ölkədə OMXÇ islahatlarının ikinci istiqaməti - nəticəəsaslı büdcəyə keçidlə bağlı ciddi problemlər mövcuddur: “Əvvəla, əlaqədar qanunvericilik aktlarının tələblərinin pozulması ilə bağlı hallar var. Maliyyə Nazirliyinin OMXÇ-nin tətbiqi çərçivəsində 3 pilot bölmə üzrə təqdim etdiyi monitorinq hesabatına diqqət yetirdikdə nəticəəsaslı büdcə sisteminə keçid istiqamətində atılan addımlarda çox ciddi boşluqların olduğu aydın görünür. Ən mühüm çatışmazlıqlar kimi aşağıdakıları qeyd etmək mümkündür:

1) Pilot olaraq seçilmiş hər 3 nazirliyin misssiyasını, baxışını, məsul olduqları sektor üzrə mövcud durumun və ehtiyacların analizini (GZİT təhlili) əks etdirən strateji planlarının tam mətni ictimaiyyət üçün açıq deyil.

2) Qurumlar üçün strateji məqsədlər müəyyən edilməyib.

3) Pilot sektorların büdcəsinə inteqrasiya olunan strateji planlarda hədəf göstəriciləri yoxdur. Bu islahatın adı nəticə əsaslı büdcə sisteminə keçiddir. Amma təməl sənəd olan, büdcə və müvafiq sahə proqramları arasında inteqrasiyanı təmin edən strateji plan sənədində həra hansı nəticə göstəricisi yoxdur.

4) Monitorinq hesabatında müxtəlif proqramların adı çəkilsə də, bəlli standartlara malik proqram sənədləri mövcud deyil.

5) Nəticə əsaslı proqram büdcəyə keçidlə bağlı hökumətin hər hansı aydın təsəvvürü, bəlli zaman çərçivəsi olan planı yoxdur. Əslində, Azərbaycanda startı verilən büdcə islahatları üçün doğru olan ad seçimi bu cür olmalıdır: nəticə əsaslı proqramdan büdcə sisteminə keçid. Bu islahatları ilk başlayan ölkələrdə nəticəəsaslı və proqram əsaslı büdcə sistemlərinə fərqli yanaşmaq təcrübəsi olub. Lakin son illərdə formalaşan ortaq yanaşma budur ki, istənilən halda inkişaf proqramları özləri nəticəəsaslı yanaşma əsasında işlənir və qiymətləndirmə (həmçinin monitorinq) üçün zəruri göstəricilər sisteminə malik olur. Nəticəəsaslı proqram büdcəsi - büdcə şəffaflığı və hesabatlılığının, resursların səmərəliliyinin təmin edilməsi şərtilə xərclərin prioritetliyinə əsaslanan, xərclərin və fəaliyyətlərin proqramlar əsasında təsnifləşdirildiyi, siyasətin məqsəd və hədəflərilə xərc priorotetlərinin inteqrasiya edildiyi büdcə sistemidir.

6) OMXÇ ilə bağlı hesabatlılığa dair hüquqi tələblər mövcud deyil.

7) Hazırkı funksional büdcə təsnifatı nəticəəsaslı büdcə sisteminə keçid üçün mane yaradır".